新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱新《處罰辦法》），于2023年7月1日起施行。
新《處罰辦法》是全面貫徹落實黨的二十大精神，深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想，全面推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域依法行政的重要體現(xiàn)，也是結(jié)合生態(tài)環(huán)境執(zhí)法實際，具體貫徹落實2021年新修訂的《行政處罰法》的重要舉措。
新《處罰辦法》是對2010年出臺的《環(huán)境行政處罰辦法》的修訂，條款數(shù)目由原來的82條增加至92條，整體框架基本不變，總章節(jié)仍為八個章節(jié)。
新《處罰辦法》第18條將立案的時限，由原來的“7個工作日”改為“十五日內(nèi)”，同時增加了特殊情況下，經(jīng)本機關(guān)負責人批準，可以延長十五日的規(guī)定。
處罰決定的時限從自立案之日起“3個月”改為“九十日”
新《行政處罰法》第60條規(guī)定，行政機關(guān)應(yīng)當自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。新《處罰辦法》第57條銜接新《行政處罰法》第60條的規(guī)定，將作出處罰決定的時限，由原來的從自立案之日起“3個月”改為“九十日”。同時，還新增了“因案情復(fù)雜或者其他原因，經(jīng)生態(tài)環(huán)境主管部門負責人批準，可以延長三十日”以及“案情特別復(fù)雜或者有其他特殊情況，經(jīng)延期仍不能作出處理決定的，應(yīng)當由生態(tài)環(huán)境主管部門負責人集體討論決定是否繼續(xù)延期，決定繼續(xù)延期的，繼續(xù)延長期限不得超過三十日”的規(guī)定。即對于案情特別復(fù)雜的案子，最長可以有150日的辦案時間，這符合執(zhí)法實踐的需求，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，不少工業(yè)企業(yè)的工藝流程復(fù)雜，違法更加隱蔽，需要給予更長的辦案時間。
新增“中止”“檢測”“評估”和“認定”均不計入案件辦理的期限
原《環(huán)境行政處罰辦法》第55條規(guī)定“案件辦理過程中聽證、公告、監(jiān)測、鑒定、送達等時間不計入期限”。
新《處罰辦法》根據(jù)近年來執(zhí)法實踐中新增的辦案需要，在第57條第2款中繼續(xù)明確“聽證”“公告”“監(jiān)測”“鑒定”“送達”不計入案件辦理的期限，還新增了“中止”“檢測”“評估”和“認定”也不計入案件辦理的期限。陳述、申辯以及聽證權(quán)是行政相對人的重要權(quán)利。原《環(huán)境行政處罰辦法》中對陳述、申辯以及聽證的申請時限沒有具體規(guī)定。在執(zhí)法實踐中，2006年，原國家環(huán)?？偩职l(fā)布《關(guān)于實施行政處罰時聽取陳述申辯時限問題的復(fù)函》（環(huán)函〔2006〕262號）中規(guī)定“當事人陳述和申辯的時限規(guī)定為自接到事先告知書之日起七日”。《行政處罰法》第64條規(guī)定，“當事人要求聽證的，應(yīng)當在行政機關(guān)告知后五日內(nèi)提出；行政機關(guān)應(yīng)當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關(guān)人員聽證的時間、地點”。新《處罰辦法》銜接《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，在第44條明確了陳述申辯的時限為“當事人在收到告知書后五日內(nèi)”，并要求“生態(tài)環(huán)境主管部門在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)和當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利”。新《處罰辦法》在第47條明確了聽證的時限，也為在“生態(tài)環(huán)境主管部門告知后五日內(nèi)提出”，并要求”生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關(guān)人員聽證的時間、地點“。鑒于在執(zhí)法實踐中，對于十日以內(nèi)期限的界定，總是存在到底是“工作日”還是“自然日”的爭議，新《行政處罰法》第85條明確，本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。《行政強制法》第69條也明確規(guī)定“本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日”。因此，新《處罰辦法》第90條明確規(guī)定，本辦法中“三日”“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。
新《處罰辦法》，按照新《行政處罰法》對處罰種類的規(guī)定，補充了“通報批評”“降低資質(zhì)等級”“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動”“責令關(guān)閉”“限制從業(yè)”等處罰種類。同時，還按照近年來新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)新增的對違法行為的處罰，補充了“一定時期內(nèi)不得申請行政許可”“責令停產(chǎn)整治”“責令限期拆除”“禁止從業(yè)”等處罰種類。
例如，2021年3月1日施行的《排污許可管理條例》，其中第40條規(guī)定“排污單位以欺騙、賄賂等不正當手段申請取得排污許可證的，由審批部門依法撤銷其排污許可證，處20萬元以上50萬元以下的罰款，3年內(nèi)不得再次申請排污許可證。”這就是“一定時期內(nèi)不得申請行政許可”的處罰。再如，《土壤污染防治法》，其中第90條規(guī)定“受委托從事土壤污染狀況調(diào)查和土壤污染風險評估、風險管控效果評估、修復(fù)效果評估活動的單位，出具虛假調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復(fù)效果評估報告的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門處十萬元以上五十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，禁止從事上述業(yè)務(wù)。”這就是“禁止從業(yè)”的處罰。
根據(jù)新《行政處罰法》以及近年來新修訂的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)新增的對違法行為的處罰，在新《處罰辦法》中補充這些處罰種類，進一步完善了生態(tài)環(huán)境行政處罰的基本種類，即財產(chǎn)罰、行為資格罰、人身自由罰和聲譽罰，使生態(tài)環(huán)境處罰的分類更加科學、精準。新增電子數(shù)據(jù)可作為處罰證據(jù)
生態(tài)環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域，利用自動監(jiān)測數(shù)據(jù)來判斷企業(yè)排污行為是否合法的需求越來越普遍，但是，自動監(jiān)測數(shù)據(jù)是否可以作為執(zhí)法證據(jù)，因為法律依據(jù)不足，造成一直存在疑問。自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，本質(zhì)上屬于電子數(shù)據(jù)。新《行政處罰法》第46條明確處罰的證據(jù)包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當事人的陳述、鑒定意見、勘驗筆錄和現(xiàn)場筆錄等。這是首次在法律中明確了自動監(jiān)測數(shù)據(jù)可以作為執(zhí)法證據(jù)。新《處罰辦法》第26條銜接新《行政處罰法》第46條，新增電子數(shù)據(jù)可作為生態(tài)環(huán)境行政處罰證據(jù)。同時還明確，證據(jù)必須經(jīng)查證屬實，方可作為認定案件事實的根據(jù)，以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認定案件事實的根據(jù)。
細化監(jiān)測數(shù)據(jù)作為證據(jù)的規(guī)則
為進一步規(guī)范自動監(jiān)測數(shù)據(jù)在環(huán)境執(zhí)法中的應(yīng)用，結(jié)合近幾年在垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)應(yīng)用自動監(jiān)控實施非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法，以及在火電、水泥、造紙等典型行業(yè)開展自動監(jiān)測數(shù)據(jù)標記試點的經(jīng)驗，新《處罰辦法》第30條對自動監(jiān)測數(shù)據(jù)作為執(zhí)法證據(jù)提出了更細化的要求。新《處罰辦法》第30條明確規(guī)定，“經(jīng)過標記的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)，可以作為認定案件事實的證據(jù)”，這對于推動以污染源自動監(jiān)控為主的非現(xiàn)場監(jiān)管執(zhí)法，具有重要意義。2022年7月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備標記規(guī)則》，明確自動監(jiān)測設(shè)備標記包括“自動監(jiān)測設(shè)備維護”“數(shù)據(jù)補全”“數(shù)據(jù)有效”等3類標記，為確保自動監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實、準確、有效，利用信息化技術(shù)為排污單位報告異常數(shù)據(jù)、異議申訴、自證守法提供了更加便捷、高效的途徑。執(zhí)法實踐中，還有一個有關(guān)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)有效性的問題，長期困擾執(zhí)法人員，就是當現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致的時候，以哪個為準，即哪個才可以作為執(zhí)法證據(jù)。2016年，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于污染源在線監(jiān)測數(shù)據(jù)與現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致時證據(jù)適用問題的復(fù)函》中明確，“現(xiàn)場監(jiān)測可視為對企業(yè)在線監(jiān)測設(shè)備進行的比對監(jiān)測。若同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)與經(jīng)過有效性審核的在線監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測數(shù)據(jù)作為優(yōu)先證據(jù)使用?！?/span>所以，這次修訂《處罰辦法》，在第30條中明確，“同一時段的現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）數(shù)據(jù)與自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不一致，現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）符合法定的監(jiān)測標準和監(jiān)測方法的，以該現(xiàn)場監(jiān)測（檢測）數(shù)據(jù)作為認定案件事實的證據(jù)。”
為保障行政執(zhí)法相對人的合法權(quán)益，新《處罰辦法》第29條要求，生態(tài)環(huán)境主管部門取得監(jiān)測（檢測）報告或者鑒定意見后，應(yīng)當將監(jiān)測（檢測）、鑒定結(jié)果告知當事人。
增加生態(tài)環(huán)境處罰信息公開的內(nèi)容
新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“信息公開”一節(jié)，從第61條到第66條共6條，對公開的主體、公開的內(nèi)容、不予公開的情形、隱私保護、公開的期限、公開撤回等內(nèi)容進行了詳細的規(guī)定。原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第72條規(guī)定了“除涉及國家機密、技術(shù)秘密、商業(yè)秘密和個人隱私外，行政處罰決定應(yīng)當向社會公開?！?/span>特別要注意的是，新《處罰辦法》第65條要求處罰決定應(yīng)當自作出之日起七日內(nèi)公開。新《處罰辦法》第66條要求，如果公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當在三日內(nèi)撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視推行行政執(zhí)法“三項制度”工作。執(zhí)法公示制度是行政執(zhí)法“三項制度”之一。2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），新修訂的《行政處罰法》也將“三項制度”上升成為法律規(guī)定。2019年5月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法推行“三項制度”，并積累了較好的實踐。重大執(zhí)法決定法制審核制度，也是行政執(zhí)法“三項制度”之一。新《處罰辦法》在第三章“普通程序”中單獨增加“法制審核和集體討論”一節(jié)，從第49條到第51條共3條，詳細規(guī)定了法制審核的范圍、內(nèi)容以及審核意見和形式。新《處罰辦法》第49條明確，涉及重大公共利益的，直接關(guān)系當事人或者第三人重大權(quán)益、經(jīng)過聽證程序的，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的，需要開展法制審核。如果未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出處罰決定。同時還授權(quán)設(shè)區(qū)的市級以上生態(tài)環(huán)境主管部門可以根據(jù)實際情況，依法對應(yīng)當進行法制審核的案件范圍作出具體規(guī)定。新《處罰辦法》第51條要求法制審核以書面審核為主；對案情復(fù)雜、法律爭議較大的案件，生態(tài)環(huán)境主管部門可以組織召開座談會、專家論證會開展審核工作；生態(tài)環(huán)境主管部門進行法制審核時，可以請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、法律顧問提出書面意見?/span>需要指出的是，國辦的《指導(dǎo)意見》中要求“各級行政執(zhí)法機關(guān)要明確具體負責本單位重大執(zhí)法決定法制審核的工作機構(gòu)，確保法制審核工作有機構(gòu)承擔、有專人負責?！?/span>生態(tài)環(huán)境部《實施意見》中也規(guī)定：“進行法制審核的機構(gòu)一般是各級生態(tài)環(huán)境部門負責法制工作的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，沒有條件單獨設(shè)立法制工作內(nèi)設(shè)機構(gòu)的，應(yīng)設(shè)立專門的法制審核崗位，按規(guī)定配備具有法律專業(yè)背景并與法制審核工作任務(wù)相適應(yīng)的法制審核人員?！?/span>原《環(huán)境行政處罰辦法》僅在第52條規(guī)定了對于案情復(fù)雜或者對重大違法行為給予較重的行政處罰，環(huán)境保護主管部門負責人應(yīng)當集體審議決定。但沒有明確哪些情形屬于案情復(fù)雜或者重大違法行為。新《處罰辦法》第52條明確了需要集體討論決定的情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為的五種情形，一是情況疑難復(fù)雜、涉及多個法律關(guān)系的；二是擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財物數(shù)額50萬元以上的；三是擬吊銷許可證件、一定時期內(nèi)不得申請行政許可的；四是擬責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；五是生態(tài)環(huán)境主管部門負責人認為應(yīng)當提交集體討論的其他案件。執(zhí)法全過程記錄制度，也是行政執(zhí)法“三項制度”之一。新《處罰辦法》建立了系統(tǒng)的執(zhí)法全過程記錄制度，通過文字、音像記錄等形式，對行政執(zhí)法各個環(huán)節(jié)進行記錄，全面、系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理。明確生態(tài)環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調(diào)查取證、審核、決定、送達、執(zhí)行等進行全過程記錄，并歸檔保存。例如，新《處罰辦法》第25條要求執(zhí)法人員應(yīng)當聽取當事人、證人或者其他有關(guān)人員的陳述、申辯，并如實記錄。新《處罰辦法》第28條規(guī)定，“對有關(guān)物品或者場所進行檢查（勘察）時，應(yīng)當制作現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄，并可以根據(jù)實際情況進行音像記錄。”“當事人不在場、拒絕簽字或者蓋章的，執(zhí)法人員應(yīng)當在現(xiàn)場檢查（勘察）筆錄中注明。”新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》對于聽證的要求，在第46條到第48條新增了有關(guān)組織聽證的條件和聽證程序要求的規(guī)定。具體來說，一是擴大了聽證的范圍，在第46條把降低資質(zhì)等級、沒收非法財物的，以及吊銷許可證件、一定時期內(nèi)不得申請行政許可、責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的，都納入了可以申請聽證的事項范圍，并明確當事人不承擔組織聽證的費用。
二是細化了聽證的程序，在第47條明確要求生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關(guān)人員聽證的時間、地點；當事人要求聽證的，應(yīng)當在生態(tài)環(huán)境主管部門告知后五日內(nèi)提出；聽證由生態(tài)環(huán)境主管部門指定的非本案調(diào)查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避等。原《環(huán)境行政處罰辦法》第77條對“違法所得”的定義為“當事人違法所獲得的全部收入扣除當事人直接用于經(jīng)營活動的合理支出”。在執(zhí)法實踐中，往往有的當事人不配合執(zhí)法，造成執(zhí)法人員難以界定當事人“直接用于經(jīng)營活動的合理支出”，給辦案帶來了困難。新《行政處罰法》第28條對違法所得重新進行了界定，明確“違法所得是指實施違法行為所取得的款項。”新《處罰辦法》銜接新《行政處罰法》的規(guī)定，在第88條明確“違法所得是指實施違法行為所取得的款項”，為計算違法所得提供了明確的方法。2018年12月4日，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，其中明確“整合后，生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法隊伍以本級生態(tài)環(huán)境部門的名義，依法統(tǒng)一行使污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全的行政處罰權(quán)以及與行政處罰相關(guān)的行政檢查、行政強制權(quán)等執(zhí)法職能?！?/span>核與輻射安全監(jiān)督執(zhí)法，是生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法的重要組成部分，與大氣、水、土壤、固體廢物、海洋等要素的執(zhí)法一樣，在立案、調(diào)查取證、案件審查、告知和聽證、法制審核和集體討論、處罰決定、信息公開、結(jié)案和歸檔等執(zhí)法程序上沒有特殊性。因此，新《處罰辦法》刪除了原《環(huán)境行政處罰辦法》第81條關(guān)于核安全處罰適用例外的規(guī)定，在適用范圍上新增了核與輻射領(lǐng)域。
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